拆遷糾紛的訴訟管轄

　　隨著中國(guó)城市面貌的日新月異，拆遷也成為既普遍而又棘手的問(wèn)題。拆遷不僅事關(guān)國(guó)家發(fā)展、城市建設(shè)，而且處理不當(dāng)也極易侵犯公民基本權(quán)利，容易引發(fā)糾紛。在國(guó)際上，政府征地必須是確因城市建設(shè)和發(fā)展不得不征地的情況下，居民才需為大局做出讓步，但政府必須提出需要征地的、法定的、足夠的理由并且提供不低于市場(chǎng)價(jià)的補(bǔ)償。我國(guó)憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。可見(jiàn)，我國(guó)各級(jí)政府出于城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要對(duì)居民房屋進(jìn)行拆遷，如果理由充分且給予被拆遷人合理的補(bǔ)償，符合憲法和國(guó)際慣例，無(wú)可非議。

　　然而，由于拆遷涉及面廣、影響較大，難以掌握各方利益的平衡，加之城市房屋拆遷相關(guān)行政法規(guī)、司法解釋之間的沖突和理解上的偏差造成了法律適用上的混亂，導(dǎo)致了拆遷糾紛層出不窮以及處理上的不一致。1991年3月23日出臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱1991年《條例》)和2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以下簡(jiǎn)稱2001年《條例》)的沖突，以及1996年7月23日發(fā)布的法復(fù)[1996]12號(hào)最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱[1996]12號(hào)《批復(fù)》)和2005年8月1日發(fā)布的法釋[2005]9號(hào)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱[2005]9號(hào)《批復(fù)》)的沖突，在審判實(shí)踐中造成了推管轄、不管轄、爭(zhēng)管轄、亂管轄現(xiàn)象，使拆遷糾紛不能依法及時(shí)化解，降低了拆遷的效率，損害了被拆遷人的合法權(quán)益。筆者結(jié)合[2005]9號(hào)《批復(fù)》以及2001年《條例》的相關(guān)規(guī)定，從拆遷補(bǔ)償、賠償糾紛解決的司法救濟(jì)角度進(jìn)行闡述，旨在通過(guò)對(duì)包括民事訴訟和行政訴訟在內(nèi)的拆遷糾紛性質(zhì)的分析，準(zhǔn)確界定拆遷糾紛的訴訟管轄。

　　根據(jù)2001年《條例》的規(guī)定，房屋拆遷流程大致是：提出拆遷申請(qǐng)--審批和發(fā)放許可證--發(fā)布拆遷公告--簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償安置裁決--實(shí)施房屋拆遷?？梢哉f(shuō)，拆遷的不同環(huán)節(jié)存在著不同的法律關(guān)系，也都可能出現(xiàn)這樣或那樣的糾紛，人民法院只有搞清楚每個(gè)環(huán)節(jié)存在的法律關(guān)系的性質(zhì)，才能有助于正確解決糾紛，才能確定受理拆遷糾紛的法律依據(jù)。下面僅就實(shí)踐中最常見(jiàn)的、爭(zhēng)議較多的拆遷糾紛的訴訟管轄進(jìn)行分析。

　　一、拆遷人與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的，當(dāng)事人可以提起民事訴訟或者申請(qǐng)仲裁。

　　城市房屋拆遷管理部門通過(guò)核發(fā)城市房屋拆遷許可證從而引起拆遷法律關(guān)系的產(chǎn)生，即產(chǎn)生了拆遷人和被拆遷人之間的民事法律關(guān)系，和以拆遷管理部門為一方當(dāng)事人的拆遷行政法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人在拆遷行政法律關(guān)系產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)服從拆遷管理部門的有關(guān)行政行為，同時(shí)拆遷人與被拆遷人之間也形成了平等主體之間的民事法律關(guān)系。根據(jù)2001年《條例》第十三條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人要對(duì)拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成協(xié)議。該協(xié)議是拆遷人與被拆遷人通過(guò)意思表示一致建立起來(lái)的交易關(guān)系，屬于民事合同范疇。合同法規(guī)定，依法成立的合同受法律保護(hù)，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或解除。因此依法簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行約定的義務(wù)。但是，在實(shí)踐中訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后，當(dāng)事人反悔的比比皆是，主要表現(xiàn)有：(1)被拆遷人接受補(bǔ)償或者安置后拒不履行搬遷義務(wù);(2)被拆遷人先接受補(bǔ)償或安置履行搬遷義務(wù)后又反悔;(3)簽訂協(xié)議后被拆遷人拒不接受補(bǔ)償或安置，也不履行搬遷義務(wù);(4)被拆遷人搬遷、拆除后，拆遷人拒不履行補(bǔ)償及給付義務(wù)或兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換義務(wù)。

　　對(duì)于當(dāng)事人的違約，《條例》第十五條規(guī)定了兩種救濟(jì)途徑：提起民事訴訟或申請(qǐng)仲裁。該項(xiàng)內(nèi)容是對(duì)1991年《條例》的重要修改。按照1991年《條例》第十五條的規(guī)定，對(duì)于達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議沒(méi)有正當(dāng)理由拒絕拆遷的，縣級(jí)以上人民政府可以責(zé)令限期拆遷直至強(qiáng)制拆遷。而按照2001年《條例》的規(guī)定，對(duì)于這種情況，政府的行政權(quán)不能介入，只能由當(dāng)事人依法提起民事訴訟或申請(qǐng)仲裁?？梢哉f(shuō)，2001年《條例》第十五條對(duì)于排除行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)墓珯?quán)力干預(yù)、保護(hù)當(dāng)事人在拆遷民事法律關(guān)系中的自愿與平等，具有積極意義。但同時(shí)該條還規(guī)定了對(duì)拆遷案件法院的民事先予執(zhí)行權(quán)，筆者認(rèn)為該規(guī)定違反了上位法。最高人民法院曹建明副院長(zhǎng)在2004年12月召開(kāi)的全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上指出：“要依法制止征用土地中侵害農(nóng)民利益、城市拆遷中侵害居民利益的違法行為。法院不得以任何借口參與(政府組織的強(qiáng)制)拆遷;原則上不先予執(zhí)行”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，曹副院長(zhǎng)要求各級(jí)人民法院對(duì)拆遷的先予執(zhí)行持保守態(tài)度具有法律依據(jù)。根據(jù)立法法第八條規(guī)定，民事基本制度應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。民事先予執(zhí)行屬于民事基本制度，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律加以規(guī)定。而通過(guò)行政法規(guī)授予人民法院對(duì)拆遷案件的先予執(zhí)行權(quán)有立法越權(quán)之嫌疑?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī)突破了民事訴訟法的規(guī)定以及最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的基本規(guī)定。根據(jù)民事訴訟法第九十七條，人民法院先予執(zhí)行的情形是：追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金、醫(yī)療費(fèi)、勞動(dòng)報(bào)酬和情況緊急需要先予執(zhí)行的。最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》將“因情況緊急需要先予執(zhí)行的”解釋為：1、需要立即停止侵害、排除妨礙的;2、需要立即制止某項(xiàng)行為的;3、需要立即返還用于購(gòu)置生產(chǎn)原料、生產(chǎn)工具貨款的;4、追索恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)急需的保險(xiǎn)理賠費(fèi)的?？梢?jiàn)，民事訴訟中的先予執(zhí)行大都是針對(duì)申請(qǐng)人的基本生活保障，而拆遷人希望通過(guò)先予執(zhí)行達(dá)到盡快拆遷的目的顯然不是民事先予執(zhí)行制度的立法原義。同時(shí)，人民法院審判首先必須適用的是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和最高法院的司法解釋，對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性法律文件，法院雖無(wú)權(quán)否定，但對(duì)違反上位法的條款可不予適用。因此，人民法院的先予執(zhí)行措施要慎用，應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的緊急情況的標(biāo)準(zhǔn)和立法原義去衡量。但法院在民事判決生效后，依據(jù)生效的民事判決必須強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行。但也應(yīng)當(dāng)在給付補(bǔ)償(含推定補(bǔ)償)或者兌現(xiàn)安置之后才可以依法進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

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