小散工程和零星作業(yè)的發(fā)包方人員是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重大責(zé)任事故罪的刑事責(zé)任？

小散工程和零星作業(yè)一般是指從事新建、改建、擴(kuò)建和拆除等按規(guī)定無需辦理施工許可手續(xù)或限額以上無法辦理施工許可手續(xù)的小型建設(shè)工程（土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝及裝修工程）和非建設(shè)類零星生產(chǎn)作業(yè)活動。

《深圳市小散工程和零星作業(yè)安全生產(chǎn)納管暫行辦法》第三條規(guī)定：

第三條 本暫行辦法所稱的小散工程，是指按規(guī)定無需辦理或無法辦理施工許可證的小型建設(shè)工程（含土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程）。具體包括： ( 普通案例1篇 )

（一）工程投資額在30萬元以下或建筑面積在300平方米以下（以下統(tǒng)稱限額以下）的小型房屋建筑工程（包括房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝）；
（二）限額以下的水務(wù)、道路交通、城市管理等市政基礎(chǔ)設(shè)施工程；
（三）限額以下的各類地下管線施工工程；
（四）限額以下的公共建筑、商鋪、辦公樓、廠房等非住宅類房屋裝飾裝修；
（五）限額以下的歷史遺留違法建筑二次裝修工程（不含加建、改建、擴(kuò)建）；
（六）竣工驗收合格后的住宅室內(nèi)裝飾裝修；
（七）建筑面積在500平方米以下的房屋拆除工程；
（八）因城市建設(shè)需要對外接受工程棄土，消納量在20萬方以下的零星受納工程；

也就是說除了《建筑法》中規(guī)定的建設(shè)工程外，其他的施工基本都能被納入小散工程和零星作業(yè)的范圍。但筆者主要到《深圳市小散工程和零星作業(yè)安全生產(chǎn)納管暫行辦法》并未對安全責(zé)任的承擔(dān)并未做出明確劃分。

眾所周知，根據(jù)《建筑法》的規(guī)定，承包方承擔(dān)建設(shè)工程的安全生產(chǎn)責(zé)任。但，小散工程和小散工程和零星作業(yè)的安全生產(chǎn)的責(zé)任承擔(dān)，因無相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，在實踐中往往存在爭議。

筆者以去年辦理的一個重大責(zé)任事故罪的案例來說明。

案情概要：A公司為深圳某大型國有企業(yè)，向有建筑工程施工資質(zhì)B公司發(fā)包了一個設(shè)備拆除項目，屬于“小散工程和零星作業(yè)”。而B公司該項目的負(fù)責(zé)人某乙私下將該項目轉(zhuǎn)包給不具備施工勞務(wù)資質(zhì)的個人某丙，由某丙找來多名施工人員拆除該設(shè)備。在此設(shè)備拆除的施工過程中，因施工人員操作不當(dāng)，導(dǎo)致A公司發(fā)包工程現(xiàn)場發(fā)生意外，導(dǎo)致2人死亡1人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失累計約300萬元的嚴(yán)重后果。

后，調(diào)查報告的結(jié)論為：事故發(fā)生的直接原因是施工人員實施的拆除方案存在嚴(yán)重缺陷，存在巨大安全風(fēng)險；間接原因為：

①A公司、B公司安全管理存在缺陷，未認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，安全監(jiān)管不力；

②未針對該設(shè)備拆除項目的安全風(fēng)險進(jìn)行全面深入細(xì)致的安全風(fēng)險評估，拆除施工方案存在嚴(yán)重缺陷；

③某丙不具備施工勞務(wù)資質(zhì)承攬施工勞務(wù)項目，未對施工人員進(jìn)行安全培訓(xùn)和教育。

因此，在行政機(jī)關(guān)對A公司、B公司進(jìn)行行政處罰后，公安機(jī)關(guān)繼續(xù)以重大責(zé)任事故罪追究了A公司的工程部負(fù)責(zé)人某甲，B公司的項目負(fù)責(zé)人某乙及實際施工方某丙的刑事責(zé)任。

本案中，各方訴訟參與人對以重大責(zé)任事故罪追究B公司的項目負(fù)責(zé)人某乙及實際施工方某丙的刑事責(zé)任是達(dá)成共識的，爭議點在于是否應(yīng)該追究A公司的工程部負(fù)責(zé)人某甲的刑事責(zé)任？

根據(jù)《建筑法》第四十五條之規(guī)定，施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。但因《建筑法》中對建筑活動的定義為，各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動。因此，本案設(shè)備拆除的小散工程和零星作業(yè)不屬于的建筑活動，所以不能適用《建筑法》。

我國相關(guān)法律法規(guī)也未明確對小散工程和零星作業(yè)中施工現(xiàn)場的安全責(zé)任人做出明文規(guī)定。但司法實踐中，對即使合乎法律及相關(guān)規(guī)定的發(fā)包出去的小散工程和零星作業(yè)，一旦發(fā)生安全責(zé)任事故，一般情況下也視會追究最終損害結(jié)果追究發(fā)包方相關(guān)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。

不能否認(rèn)，發(fā)包方確有安全監(jiān)管的監(jiān)督之責(zé)。但我們必須注意到，小散工程和零星作業(yè)一旦發(fā)包出去，從施工方案的編制、施工地點的管理，再到施工人員的安排，都是由承包方負(fù)責(zé)的。發(fā)包方安全監(jiān)管不力，給予行政處罰是合理合法的，但對追究負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任是否符合常情常理常識？

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，生產(chǎn)型的企業(yè)或單位都需要建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度。而這份規(guī)章制度就是一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故后，對企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人追責(zé)的重要依據(jù)。

如果企業(yè)或單位沒有安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，會怎樣？根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第五條之規(guī)定，由生產(chǎn)型的企業(yè)或單位主要負(fù)責(zé)人全面負(fù)責(zé)。所以，一般的生產(chǎn)型的企業(yè)按照管理層級和工作職責(zé)來確定安全生產(chǎn)責(zé)任制以及相應(yīng)的負(fù)責(zé)人。

還有一種情況，有些企業(yè)，特別是大型的生產(chǎn)型的企業(yè)或單位特別注重安全生產(chǎn)，在生產(chǎn)運營中針對不同部門分別制定了相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任制以及責(zé)任人。但我們知道實際上企業(yè)很多的項目都是由多部門協(xié)作完成的。在實施這類項目時，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，如何確定責(zé)任人就存在一定的難度。

本文案例就存在這樣的問題：涉案的設(shè)備拆除項目為多部門協(xié)作。后，安全事故發(fā)生，在追究刑事責(zé)任時因工程部的安全生產(chǎn)制度規(guī)定該部門負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，所以公安機(jī)關(guān)以重大責(zé)任事故罪追究了A公司的工程部負(fù)責(zé)人某甲。但在本案后續(xù)的審理過程中發(fā)現(xiàn)，A公司下屬的，與生產(chǎn)相關(guān)的部門都別制定了相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任制以及責(zé)任人。而本案中公安機(jī)關(guān)只收集了A公司的工程部安全生產(chǎn)責(zé)任制度，對證據(jù)的收集不全面，未收集對某甲有利的證據(jù)，后續(xù)通過對事實的梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時A公司對設(shè)備拆除項目進(jìn)行立項時，曾經(jīng)形成過一份會議紀(jì)要，對該項目的安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任劃分到了其他部門，即是說，某甲所在的工程部不負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任。最終，公訴機(jī)關(guān)撤回了對某甲的起訴。

其實在重大責(zé)任事故罪中，認(rèn)定發(fā)包方的負(fù)責(zé)人是否需承擔(dān)刑事責(zé)任，重點有二：一是負(fù)責(zé)人是否負(fù)有生產(chǎn)安全責(zé)任？二是負(fù)責(zé)人是否已經(jīng)完全履責(zé)？這就是我們經(jīng)常說的責(zé)權(quán)統(tǒng)一。但本文案例不涉及責(zé)權(quán)統(tǒng)一的問題，就不在此處論述。

這個問題看起來很大，但具體到本案中，只有一點，就是實際施工人員有沒有按照之前的拆除方案施工？一般的工程都要通過招投標(biāo)的方式發(fā)包，即是說，承包方在投標(biāo)時就會提供相應(yīng)的施工方案，及保證施工安全的相應(yīng)方案。否則，承包方連招投標(biāo)前期的資料審核都通不過。但，當(dāng)承包方中標(biāo)后是否會按照之前的施工方案及生產(chǎn)安全方案實施，就存在疑問。筆者認(rèn)為，這也是發(fā)包方真正的監(jiān)管責(zé)任所在。

但回到本文案例中，施工人員未按照既定的項目施工方案施工。發(fā)包方A公司的工作人員在例行檢查中發(fā)現(xiàn)存在安全隱患，已經(jīng)下達(dá)停工整改通知書后。承包方B公司在沒有進(jìn)行整改，沒有提交復(fù)工申請的情況下，依然讓其工作人員進(jìn)入施工現(xiàn)場繼續(xù)違規(guī)施工，是導(dǎo)致了本案事故發(fā)生的直接原因。

所以，筆者認(rèn)為本案中A公司確實存在監(jiān)督管理上的問題，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。但A公司的工作人員明明已經(jīng)履行了工作職責(zé)，卻要追究其刑事責(zé)任，值得商榷。