重整程序中管理人的職責

重整程序中管理人的職責

                                                                                            陳東律師

一、重整程序中管理人的指定

由于破產(chǎn)管理人的指定屬于破產(chǎn)法總則部分，因此，盡管重整管理人與清算程序中管理人指定需求有很大區(qū)別，但法律規(guī)定和要求是一樣的。重整管理人的指定似應遵循破產(chǎn)法總則的基本規(guī)定，《企業(yè)破產(chǎn)法》第22條規(guī)定：管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法執(zhí)行職務，向人民法院報告工作，公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。指定管理人和確定管理人報酬的辦法，由最高人民法院規(guī)定。

最高人民法院以法釋[2007]《關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）中進一步明確，指定管理人一般采取如下幾種方式，同樣也適用于重整程序中管理人的指定：

（一）在管理人名冊中指定

受理企業(yè)重整案件的人民法院指定管理人，一般應從本地管理人名冊中指定。指定的方式主要有：

1．人民法院一般應當按照管理人名冊所列名單采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人（見規(guī)定20條）

法院在審理企業(yè)重整案件時，也是采取這種方式指定的管理人。不可否認，隨機指定的方式，其優(yōu)點是快捷、便利，易做到程序公開，最大限度地避免法院的主觀性；其缺點則是案件針對性不強。目前，管理人大多為原從事破產(chǎn)清算工作的清算事務所、會計師事務所、律師事務所，這些中介機構幾乎均無從事重整管理人的經(jīng)驗，管理人的隊伍也是良莠不齊。如果隨機確定的管理人恰好又是業(yè)務水平薄弱的，那么面對債權、股權、債務重組等的復雜商業(yè)運作，面對代表債務人企業(yè)訴訟、行使撤銷權等的法律事務，面對重整企業(yè)財產(chǎn)的保值、增值、財產(chǎn)的處分、財務報表制作等的財務管理事務，面對由管理人對債務企業(yè)執(zhí)行重整監(jiān)督或由管理人負責管理財產(chǎn)和營業(yè)事務等的經(jīng)營管理事務時，該管理人就很難發(fā)揮其應有的作用，從而淪為重整過程中的擺設。很多本應由管理人進行協(xié)調(diào)、處理的事務，最后不得不由法院、政府去協(xié)調(diào)，大大增加法院的工作量。

2． 競爭方式

對于商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構或者在全國范圍有重大影響、法律關系復雜、債務人財產(chǎn)分散的企業(yè)重整案件，人民法院可以采取公告的方式，邀請編入各地人民法院管理人名冊中的社會中介機構參與競爭，從參與競爭的社會中介機構中指定管理人。參與競爭的社會中介機構不得少于三家。具體的評審方式與指定破產(chǎn)清算管理人沒有差別。

3．推薦方式：

對于經(jīng)過行政清理、清算的商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機構的企業(yè)重整案件，人民法院除可以按照規(guī)定第十八條第一項的規(guī)定指定管理人外，也可以在金融監(jiān)督管理機構推薦的已編入管理人名冊的社會中介機構中指定管理人。

（二）指定清算組作為管理人

如前所述，企業(yè)破產(chǎn)案件和重整案件在一定情形下，人民法院可以指定清算組為管理人。清算組為管理人的，人民法院可以從政府有關部門、編入管理人名冊的社會中介機構、金融資產(chǎn)管理公司中指定清算組成員，人民銀行及金融監(jiān)督管理機構可以按照有關法律和行政法規(guī)的規(guī)定派人參加清算組。（見《規(guī)定》18、19條）

在目前，司法實踐出現(xiàn)一種傾向，一般重大疑難的破產(chǎn)案件，當然也包括重整案件，往往涉及到當?shù)卣?，在債務人出現(xiàn)經(jīng)營或資金危機時，地方政府出于維穩(wěn)或其他利益，已事先成立清算組進行接管。法院在受理破產(chǎn)重整后，一般徑行指定事先成立的清算組作為管理人，以有利于破產(chǎn)重整工作和前期工作的銜接。

管理人的選任在很大的程度上影響著破產(chǎn)重整程序能否順利進行，債權人的利益能否得到切實保護，破產(chǎn)重整程序中各種利益沖突能否得到妥善的解決。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，管理人由人民法院指定。管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產(chǎn)清算事務所等社會中介機構擔任。即可以擔任管理人的是清算組和中介機構。

當一些支柱企業(yè)出現(xiàn)危機后，當?shù)卣畷恼鞑块T抽調(diào)相關人員組成清算組來處置危機發(fā)生后企業(yè)出現(xiàn)的方方面面的狀況，有的甚至還會將當?shù)胤ㄔ旱南嚓P人員納入到該清算組中。在法院受理公司重整案后，當?shù)卣畷笠栽撉逅憬M作為管理人。其成員主要由政府各部門的工作人員組成，如以清算組作為管理人，其優(yōu)勢是，當債務企業(yè)出現(xiàn)需要政府協(xié)調(diào)的事項時，管理人可以利用其政府身份，較容易協(xié)調(diào)解決問題，尤其是一些上市公司重整案，清算組組長一般為當?shù)卣撠熑嘶蚴侵鞴芨笔虚L、政府重要部門如發(fā)展政策委、金融監(jiān)管部門、工商稅務、公安部門負責人都屬于清算組組成人員。但其劣勢也是顯而易見的，清算組的成員不具備處理破產(chǎn)重整事務的專業(yè)能力，加上這些人員本來就有各自的公務，屬于臨時性指派，使得其很難專心、高效地完成重整中的各類事務。況且，在重整程序中，如果重整期間負責營業(yè)事務的是管理人時，管理人不僅需要財務方面的知識，尤其需要經(jīng)營管理方面的特殊才能，這是由政府機關工作人員組成的清算組所不能完成的。即使負責重整期間營業(yè)事務的是債務人，管理人也有監(jiān)督職責，如果重整涉及到股權調(diào)整、債務重組等一系列重組事項，則管理人對財務和法律方面的能力要求更高。因此，重整案件審理中，受理法院要根據(jù)實際情況，即使指定清算組作為管理人，如果清算組中僅有政府職能部門，缺乏律師事務所、會計師事務所等專業(yè)中介機構，也應該在指定管理人對增加法律、財務中介機構，以加強管理人在法律、財務上的力量。當然，在現(xiàn)階段無法回避政府組成清算組的情況下，為充分發(fā)揮政府積極介入破產(chǎn)重整的積極性，發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能，比較兩全齊美的方式是，政府在組成清算組時，就有意識地吸收律師事務所、會計師事務所作為財務、法律顧問介入清算工作，為后續(xù)破產(chǎn)重整把好財務關和法律關，也可以以清算組名義直接聘請律師事務所和會計師事務所作為法律、財務顧問。

二、管理人的更換

與破產(chǎn)清算管理人一樣，指定的管理人發(fā)現(xiàn)自己與重整案件有利害關系，符合《規(guī)定》第二十三條、第二十四條規(guī)定情形或有其他利害關系不宜擔任管理人的，應當主動申請回避并向法院書面說明情況，由法院作出是否更換管理人的決定。債權人會議也可以申請更換管理人。人民法院在管理人存在一定情形時，也可以依職權更換管理人。管理人的更換屬于對重整管理人的監(jiān)督。

目前，由于法律在重整監(jiān)督人制度的設計上存在缺失，法院在實務中，只能充分發(fā)揮司法能動作用，與債權人、債務人、債權人委員會一起定期對重整企業(yè)進行工作檢查和指導，發(fā)現(xiàn)問題責令改正。但這種監(jiān)督很難做到深層次的監(jiān)督，很可能最后流于形式。因此，法院在重整程序中的中立地位，決定了它不宜過于主動地參與重整程序的具體進行，所以，法院的監(jiān)督僅限于“消極監(jiān)督”（事后監(jiān)督），即當利害關系人向法院提出申訴時法院才得以采取措施，糾正管理人的行為或解除其職務。這種消極的事后監(jiān)督有被動和滯后的特點，它往往是以一定的損失為代價，不利于及時糾正重整中的不當行為，以避免損失的發(fā)生，這將大大降低重整的成功率。

三、管理人在重整程序的職責

關于管理人法律地位在破產(chǎn)法理論界有職務說、代理說、破產(chǎn)財團代表說、管理機構法人代表說等。英美法系國家則持“破產(chǎn)受托人”理論。盡管作為司法實務，討論該問題的意義并不重要。但對這個問題，繼續(xù)深入進行理論探討確實又是必要的，因為其有助于考察和解決管理人與債務人、債權人之間是何種法律關系？管理人管理、處分破產(chǎn)財產(chǎn)的權利來自何處，權利義務如何界定。

按照我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，管理人除履行總則部分第25條的職責外，即：（一）接管債務人的財產(chǎn)、印章和賬簿、文書等資料；（二）調(diào)查債務人的財產(chǎn)狀況，制作財產(chǎn)狀況報告；（三）決定債務人的內(nèi)部管理事務；（四）決定債務人的日常開支和其他必要開支；（五）在第一次債權人會議召開之前，決定繼續(xù)或者停止債務人的營業(yè)；（六）管理和處分債務人的財產(chǎn)；（七）代表債務人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；（八）提議召開債權人會議；（九）人民法院認為管理人應當履行的其他職責。

在重整程序中，管理人的職責有以下幾個方面：管理人可負責管理財產(chǎn)和營業(yè)事務，也可由債務人在管理人的監(jiān)督下自行管理財產(chǎn)和營業(yè)事務；重整計劃草案由負責管理財產(chǎn)和營業(yè)事務的管理人或債務人提出；當部分表決組未通過重整計劃草案的，債務人或管理人可以與未通過重整計劃草案的表決組協(xié)商；如果由管理人提出重整計劃草案的，管理人有義務向債權人會議作出說明，并回答詢問；在重整計劃監(jiān)督期內(nèi)，債務人須向管理人報告重整計劃執(zhí)行情況和債務人財務狀況；管理人可申請延長重整計劃的監(jiān)督期限，并須在監(jiān)督期限屆滿時向法院提交監(jiān)督報告。換言之，管理人主要履行兩大類的職權或職責，一是破產(chǎn)法所規(guī)定的職責，包括法律規(guī)定直接由管理人行使的職權，以及作為債務人企業(yè)代理人行使的職權。第二是，作為監(jiān)督者，須對債務人自主經(jīng)營以及重整計劃執(zhí)行的有效監(jiān)督。由于重整中的企業(yè)因無法有效管理自己的財產(chǎn)，甚至面臨眾多法律訴訟和糾紛，已無法有效行使自己的財產(chǎn)權利和經(jīng)營能力，只有經(jīng)法院指定的管理人方能搭建利益矛盾對立多方的溝通橋梁，進行資源重整、組織創(chuàng)新、債務和解，提升競爭力、化解破產(chǎn)危機的目的。其二，作為監(jiān)督者。從重整監(jiān)督程序設置的角度來說，管理人作業(yè)重整監(jiān)督人派生于法院在重整程序中的監(jiān)督職能，是法院監(jiān)督職能獨立化專業(yè)化的產(chǎn)物和表現(xiàn)。

《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，經(jīng)人民法院批準，債務人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財產(chǎn)和營業(yè)事務。在重整計劃規(guī)定的監(jiān)督期內(nèi)，由管理人監(jiān)督重整計劃的執(zhí)行。這是我國《企業(yè)破產(chǎn)法》關于重整監(jiān)督機制的設計。此時，管理人的角色是一個監(jiān)督者。它不僅作為法院的司法職能延伸，代替法院履行監(jiān)督職能，而且還應當是重整企業(yè)的獨立監(jiān)督機構。因此，重整監(jiān)督制度是重整制度中的重要內(nèi)容，在整個重整程序中的作用無可取代?？茖W而完備的重整監(jiān)督制度的設置，可以保障重整程序公正而高效地進行，保護相關利益主體的合法權益免受不法侵害，從而大大提高重整的成功率。但是，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》上的重整監(jiān)督設計還不夠成熟、不夠完善，它未規(guī)定管理人擔任監(jiān)督人時的具體權限以及履行監(jiān)督職責時的具體程序，實踐中缺乏可操作性，這樣的制度設計很難發(fā)揮其應有的制度功能。

實務中，法院就遇到了債務人自行重整時，管理人的具體監(jiān)督職責沒有法律規(guī)定的尷尬局面。此時，法院只能充分運用《企業(yè)破產(chǎn)法》就管理人職責中的兜底條款，即“人民法院認為管理人應當履行的其他職責”。同時，大量借鑒公司法以及公司治理結構的原則和精神，由此明確管理人在企業(yè)重整期間具體的監(jiān)督權限及職責。同時，我們可在《企業(yè)破產(chǎn)法》的司法解釋中進一步加以吸收、利用。

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》專章規(guī)定了管理人的產(chǎn)生、資格、職責、監(jiān)督等內(nèi)容，建立了我國破產(chǎn)法中的管理人制度。最高院還出臺了《關于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》，對管理人制度作了進一步的完善。但司法實踐中發(fā)現(xiàn)，由于上述管理人制度規(guī)定得過于原則，缺乏可操作性，使得法院在指定管理人、明確管理人工作職責等過程中遇到很多問題，尤其在重整案件的審理中困難重重。

1．管理人對重整企業(yè)的監(jiān)督權

包括：重整過程中，重整企業(yè)重要行為，應當獲得管理人事前許可，重要行為主要指營業(yè)行為以外對企業(yè)財產(chǎn)的處分、企業(yè)業(yè)務或經(jīng)營方法的變更、借款、重要或長期性契約的訂立或解除、進行訴訟或仲裁、拋棄或讓與企業(yè)的權利、處理他人行使取回權或解除權及抵銷權事件、企業(yè)重要的人事任免等；對重整企業(yè)不當行為的質(zhì)詢權等。

2．管理人對重整企業(yè)高管人員的監(jiān)督權

包括詢問權與查閱權。詢問權主要指管理人有權就企業(yè)業(yè)務或財務狀況及企業(yè)的其他經(jīng)營管理情況向公司高管進行詢問，后者有如實告知義務。查閱權主要指管理人有權查閱公司的賬冊、文件、業(yè)務報表以及其他與企業(yè)經(jīng)營有關的重要文件，以便于了解企業(yè)重整的真實狀況。對于不稱職的高管，管理人可建議重整企業(yè)予以解聘。當然，法院也明確指出，管理人在行使監(jiān)督職能時，應當對企業(yè)的商業(yè)秘密負有保密義務，如泄露應承擔損害賠償責任。

3．管理人對關系人會議的監(jiān)督權

關系人會議的組成人員成分復雜，包括股東、擔保債權人、勞動債權人以及普通債權人等，不同類別的關系人之間甚至同類別的關系人之間經(jīng)濟實力對比懸殊。實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)大債權人利用表決權優(yōu)勢惡意排擠小債權人的情況。管理人可以通過召集和主持除第一次債權人會議之外的關系人會議的方式，對關系人會議表決的合法性及是否發(fā)生嚴重侵害利害關系人合法權益進行監(jiān)督。

四、對管理人的監(jiān)督

重整程序的效率與公平，不僅要依賴管理人自身的品質(zhì)和專業(yè)水準，而且要依賴監(jiān)督機制的健全。公司破產(chǎn)重整案件所涉當事人眾多，社會關系復雜，涉案財產(chǎn)數(shù)額巨大，利益沖突嚴重，且管理人在重整程序中擁有廣泛的職權，這些職權的行使與債權人、債務人、股東及其他相關權利人有著千絲萬縷的利害關系，這種利害關系足以影響管理人執(zhí)行其職務的公正性和客觀性。[1]因此，建立科學合理且運作有效的監(jiān)督機制，對于防止管理人濫用職權，確保公司重整程序的公平與效率具有重要意義。

(一)、我國目前破產(chǎn)重整中對管理人實施監(jiān)督的情況

針對管理人擔任經(jīng)營者的情形，我國目前主要由法院、債權人會議和債權人委員會對其行為進行監(jiān)督。法院既是公司重整案件的審理者，又是重整程序的監(jiān)督者，一方面，法院代表國家和社會利益參與到重整程序中來，為了實現(xiàn)重整的社會價值，必要時法院可以動用國家強制力對權利人的權利行使進行限制；另一方面，法院又扮演一個中立而公正的裁判者，運用重整立法對重整債務人和債權人利益進行公平保護。法院的主導地位貫穿于重整程序的始終。具體而言，法院對管理人的監(jiān)督體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，管理人由法院指定成立，管理人辭去職務應當經(jīng)法院許可；其二，管理人執(zhí)行職務，應當向法院報告；其三，管理人的某些行為須經(jīng)法院同意，如在第一次債權人會議召開之前，管理人進行對債權人的利益有重大影響的財產(chǎn)處分行為的，應當經(jīng)法院許可，管理人聘用必要的工作人員也需經(jīng)過法院許可；其四，管理人的法定職責除企業(yè)破產(chǎn)法明確列舉之外，還包括法院認為管理人應當履行的其他職責；其五，管理人的報酬由法院確定；其六，管理人在履行職責過程中與其他主體發(fā)生的爭議，由受理破產(chǎn)案件的法院解決。如管理人在編制債權表、勞動債權清單，對外追收財產(chǎn)，確認取回權、抵銷權時對相關當事人發(fā)生爭議的，由受理破產(chǎn)案件的法院通過訴訟的方式解決。當然，這也是法院在破產(chǎn)重整程序中行使審判權的體現(xiàn)。

在破產(chǎn)重整實務中，要特別把握好法院對管理人的監(jiān)督程度。一方面，我們要避免出現(xiàn)在企業(yè)破產(chǎn)法體制下，管理人行政色彩過濃，法院監(jiān)督力度薄弱，管理人在處理重整事務時“先斬后奏”，脫離法院監(jiān)督的情況，特別是對由政府部門工作人員組成清算組作為管理人的案件；另一方面，我們也要防止管理人過于依賴法院，事無巨細都向法院請示，都要法院批準的情況發(fā)生，甚至由法院越俎代皰處理重整事務。破產(chǎn)重整案件，法律關系復雜，事務繁多，如管理人在執(zhí)行職務時事事報請法院，甚至由法院代替管理人作決定，勢必嚴重影響破產(chǎn)重整工作的效率和進度

法院對管理人行使經(jīng)營管理權的監(jiān)督主要表現(xiàn)在法律中直接規(guī)定了對經(jīng)營權利的具體限制，明確列舉了一些事項需要報告法院或者經(jīng)過法院的許可。盡管如此，面對現(xiàn)實中復雜多變的情況，法律條文還是顯得過于簡單和寬泛，加之法院審判審判任務繁重，自身業(yè)務水平的限制，很難對重整期間的具體法律和會法律事務包括重整人的繼續(xù)營業(yè)、財產(chǎn)處分等等復雜而專業(yè)性的活動實施詳盡周到的監(jiān)督。

債權人會議和債權人委員會對管理人的監(jiān)督主要體現(xiàn)在我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的第22和23條上?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第22條第2款規(guī)定，債權人在監(jiān)督管理人的過程中，認為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請法院予以更換。第23條規(guī)定，管理人依照規(guī)定執(zhí)行職務，要接受債權人會議和債權人委員會的監(jiān)督。另外，管理人還應當列席債權人會議，向債權人會議報告職務執(zhí)行情況，并回答詢問。債權人委員會執(zhí)行職務時，有權要求管理人、債務人的有關人員對其職權范圍內(nèi)的事務作出說明或者提供有關文件。管理人實施第69條所列行為，也應當及時報告?zhèn)鶛嗳宋瘑T會。這些規(guī)定為保護債權人利益提供了重要保障。要充分發(fā)揮債權人會議的監(jiān)督作用，必須確保債權人會議的正常召開。對于重整案件來說，雖然其債權人眾多，債權人會議的組織工作比較復雜，工作量也比較大，但是，對于重大事項依法需要經(jīng)債權人會議表決通過的一定要提請債權人會議決定，而不能由管理人代為決策或故意怠于召開甚至不予召開債權人會議。同時，在召開債權人會議前一定要提前做好準備工作，如在重要媒體上發(fā)布開會公告并盡量直接通知到所有已知債權人等。至于召開債權人會議的方式并不必然要求每次都是現(xiàn)場開會，在某些特殊情況下可以有所變通，如債權人會議的議題很少且比較簡單，為了節(jié)約時間和費用開支，可以通過書面形式征求全體債權人意見的方式召開債權人會議，以有利于實現(xiàn)對管理人的監(jiān)督。

雖然各國（地區(qū)）破產(chǎn)法都設置有債權人會議作為所有債權人的共同意思機關，并對重整程序的重大問題進行決議，但由于債權人會議是由所有債權人共同組成的，人數(shù)眾多，要充分實行集體共同監(jiān)督實際上存在著困難。同時，債權人會議又是非常設機構，不可能對重整程序中出現(xiàn)的問題進行及時有效的監(jiān)督。特別是在債權人會議閉會期間，僅僅由法院監(jiān)督管理人的活動，難以保護債權人團體利益。因此，為兼顧實際需要，在重整程序中，除了債權人會議之外，可以確定常設的監(jiān)督機構，對管理人進行日常監(jiān)督。

依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，債權人會議可以決定設立債權人委員會，在債權人會議閉會期間，由債權人委員會負責對管理人的日常監(jiān)督工作。債權人委員會作為債權人會議的常設機構，其優(yōu)勢在于便利債權人充分行使監(jiān)督權，增加債權人權利維護的可能性，避免因制度和組織缺陷而導致的權利行使缺位，同時能夠及時與管理人溝通，增加信息的透明度，促使管理人積極履行職責。對于上市公司破產(chǎn)重整案件來說，由于上市公司債權人眾多，債權人會議不能頻繁召開，無法由債權人會議經(jīng)常性地行使監(jiān)督權，因此，可以根據(jù)需要設立債權人委員會對管理人進行經(jīng)常性的監(jiān)督。

根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，債權人委員會行使如下監(jiān)督權：一是監(jiān)督債務人財產(chǎn)的管理、處分與分配。二是管理人在實施對債權人利益有重大影響的財產(chǎn)處分行為時應報告?zhèn)鶛嗳宋瘑T會，包括但不限于：涉及土地、房屋等不動產(chǎn)權益的轉讓；探礦權、采礦權、知識產(chǎn)權等財產(chǎn)權的轉讓；全部庫存或者營業(yè)的轉讓；借款；設定財產(chǎn)擔保；債權和有價證券的轉讓；履行債務人和對方當事人均未履行完畢的合同；放棄權利；擔保物的取回等。三是債權人委員會有權要求管理人對其職權范圍內(nèi)的事務作出說明或者提供有關文件。四是管理人拒絕接受監(jiān)督的，債權人委員會有權就監(jiān)督事項請求法院作出決定。五是債權人委員會可以提議召開債權人會議，并行使債權人會議賦予的其他職權對管理人進行監(jiān)督。

我們認為，對于債權人會議及債權人委員會的監(jiān)督，需注意以下幾個問題：其一，債權人會議及債權人委員會對管理人的監(jiān)督權是法律賦予的，但其最終需通過法院實現(xiàn)，例如，債權人會議認為管理人存在不能依法履行職務的行為可以申請法院更換管理人，但無權自行更換，債權人委員會在履行監(jiān)督權受阻時也需通過請求法院作出決定要求管理人接受監(jiān)督，而不能自行采取措施。其二，債權人會議、債權人委員會對管理人的監(jiān)督，不等于個別債權人對管理人的監(jiān)督。個別債權人只有通過債權人會議、債權人委員會行使監(jiān)督權，而不能直接對管理人行使監(jiān)督權。否則，容易造成個別債權人意志凌駕于債權人會議之上，以致干擾管理人工作甚至使管理人淪為個別債權人達到個人目的之工具的不利后果，但法律同時也應當維護單個債權人的合法監(jiān)督權利，這個問題，我們在下面將要談論到。。其三，由于破產(chǎn)重整案件事務眾多，為了加強債權人委員會對管理人的監(jiān)督，法院應要求管理人定期向債權人委員會通報重整工作進展情況。同時，對于重整程序中發(fā)生的重要事項，管理人也應當及時向債權人委員會通報。

（二）債權人單獨行使監(jiān)督權實務

雖然破產(chǎn)法上規(guī)定了債權人會議和債權人委員會對管理人的監(jiān)督權，但是對于債務人的其他利害關系人，包括公司職工、公司股東和公司原管理層卻沒有被賦予對管理人進行監(jiān)督的權力。至于破產(chǎn)程序中最有利害關系的當事人—債權人個體，也需要通過債權人會議或債權人委員會行使監(jiān)督權利，債權人會議也僅有向人民法院申請更換破產(chǎn)管理人的權利，最終的決定權仍然在法院手中?？梢哉f，對管理人的監(jiān)督?jīng)]有特別考慮和維護廣大債權人利益，也沒有擺脫以法院為主導的模式。

破產(chǎn)程序有眾多利害關系人的參與，各利害關系人之間往往存在著一定的利益沖突，對于債務人來說，各債權人在破產(chǎn)中有權要求其已全部財產(chǎn)來償還債務，出于個人利益的考慮，債務人可能出現(xiàn)隱瞞財產(chǎn)價值或其他不公正償還的情形；對于債權人來說，在財產(chǎn)不足清償全部債務時，各債權人為獲取優(yōu)先于他人的利益，有從事惡性競爭或者破壞破產(chǎn)財產(chǎn)價值機構的傾向性，其結果必然會造成對債權人利益的侵害。債權人對管理人有效監(jiān)督的目的是保證按公正有序的方式完成債務人資產(chǎn)的處理和分配，有助于破產(chǎn)順利進行，從而一定程序上避免不必要的訴訟的發(fā)生，并且在全面、公平的監(jiān)督之下，才能相對有效地維護廣大債權人的合法權益。

綜上，從我國的國情以及破產(chǎn)法的價值目標出發(fā)，債權人監(jiān)督應當具有兩個鮮明特征，第一，債權人監(jiān)督具有內(nèi)在積極性，第二，債權人監(jiān)督囿于自身利益，不具有中立性。。

第一，債權人監(jiān)督?jīng)]有一個常設監(jiān)督機構。在我國破產(chǎn)的監(jiān)督機制中，監(jiān)督主體有債權人會議、法院等。但是，如前所述，債權人是利害關系人，其監(jiān)督的公正性在某些場合會受到質(zhì)疑，同時，每個債權人利益也未必相同，擔保債權和普通債權，共益?zhèn)鶛嗪头枪惨鎮(zhèn)鶛?，工資債權和普通債權之間，存在不同的利益訴求。而法院是國家機關，有自己的日常工作，沒有精力對破產(chǎn)事務進行全面的監(jiān)督。而法律僅規(guī)定債權人會議有監(jiān)督權，但單個債權人行使監(jiān)督權的程序，條件以及救濟方式還缺乏有操作性的細則。

第二，由于債權人利益不是中立的。破產(chǎn)法和破產(chǎn)法律制度規(guī)定監(jiān)督權是為平衡和協(xié)調(diào)破產(chǎn)過程中的各方利益和矛盾，保證破產(chǎn)程序的公正有序進行而成立的。債權人與破產(chǎn)案件之間具有直接利害關系，天然的代表自己一方利益。如果其不能正確履行監(jiān)督職責時，將自身利害關系與監(jiān)督權混淆在一起，甚至帶有自身的利益訴求和目的。此時，法院對它的審查，就應當慎重進行，應當聽取管理人的辯解理由，必要時，法院應當組織聽證，以確保債權人監(jiān)督工作不偏不倚、公正的進行。

第三，債權人監(jiān)督的內(nèi)容是對破產(chǎn)日常事務的監(jiān)督。貫穿于整個破產(chǎn)重整程序，其監(jiān)督職責是對破產(chǎn)日常事務進行監(jiān)督，包括管理人對破產(chǎn)財產(chǎn)的清理、分配方案、破產(chǎn)中其他主體與破產(chǎn)有關的行為等，對破產(chǎn)事務要進行不間斷的、主動的監(jiān)督，直至破產(chǎn)終結。在破產(chǎn)程序進行中，破產(chǎn)管理人履行職務過程中，如果債權人認為破產(chǎn)管理人沒有勤勉盡責或者有損害破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)和利益的行為時，可以向人民法院提出異議。在提出異議時，應當說明理由，并提供相應的證據(jù)。人民法院對異議進行審查，如果理由成立，則撤銷管理人的行為，如果情節(jié)嚴重的，可以更換管理人。如果異議不成立，則書面說理理由，予以駁回。當然，如果債權人認為決定錯誤的可以向人民法院申請復議。

(三)完善破產(chǎn)重整中對管理人監(jiān)督的建議

1.擴大實施監(jiān)督權的主體范圍，構建適當?shù)耐獠恐卣O(jiān)督機制

我國破產(chǎn)法設計的在重整中對管理人的監(jiān)督方式，主要是以人民法院為中心，輔之以債權人會議、債權人委員會的監(jiān)督模式。但是，實際操作的情況需要對這樣的制度安排做進一步的修改和完善。筆者認為，首先要擴大實施監(jiān)督權的主體范圍。在重整過程中，公司債權人、職工、公司股東和公司原經(jīng)營層對破產(chǎn)財產(chǎn)具有直接或間接的利益關聯(lián)，把監(jiān)督權賦予多元主體既有利于個利害關系人權利的保護，同時又可以促進其進行有效的監(jiān)督。其次，在當前市場經(jīng)濟條件下，對于管理人實施經(jīng)管權的監(jiān)督應當更多體現(xiàn)市場經(jīng)營為主導的模式，在多方利益主體的沖突中構建權力制衡機制進而實現(xiàn)對破產(chǎn)管理人權力的有效監(jiān)督。最后，應當建立適當?shù)耐獠勘O(jiān)督機制，由專門監(jiān)督機構負責重整程序的監(jiān)督工作。一般來說，重整監(jiān)督機構的成員由法院從對公司業(yè)務具有專門學識及經(jīng)營經(jīng)驗的自然人或法人中選任，且必須與重整公司無利害關系。實務中，常以律師、會計師或相關金融機構擔任者居多。在重整過程中，重整監(jiān)督機構的主要職責是監(jiān)督營業(yè)機構執(zhí)行職務，如果發(fā)現(xiàn)營業(yè)機構有違法或者不正當行為時，可以申請法院解除其職務。另外，重整監(jiān)督機構類似于公司常經(jīng)營時的監(jiān)事會，因此，重整監(jiān)督機構同樣負有注意義務和忠實義務，如因其行為給公司帶來損失，必須承擔賠償責任。

2.完善破產(chǎn)管理人的選任和退出機制

在指定管理人的過程中，法院應該更多地征求債權人的意見。在充分尊重各方意思的情況下，引入管理人競爭機制，讓有關單位、中介機構針對個案出具完整的工作預案，并在工作預案和其他方面的條件都基本符合個案管理人工作實際要求的基礎上，選出兩類專業(yè)中介機構，第一類以財務見長的會計師事務所，另一類是以法律知識見長的律師事務所，兩類專業(yè)機構進行結合。再通過公開搖號的方式，來確定具體案件的管理人。在設計破產(chǎn)管理人退出機制時，應當考慮保證多方利害關系人對破產(chǎn)重整程序進展情況的知情權，并且當面提出質(zhì)疑的權利，從而促進破產(chǎn)管理人能夠?qū)ζ飘a(chǎn)重整程序進行積極關注并且履行其應盡的職責。這不僅因為破產(chǎn)管理人的報酬來源于破產(chǎn)財產(chǎn)，而且也應當是破產(chǎn)管理人的職責所在。

3.實現(xiàn)破產(chǎn)管理人的職業(yè)化

我國破產(chǎn)管理人制度才剛剛建立，其職業(yè)化程度尚不高。在我國正在努力建議社會信用體制的大環(huán)境下，我國應當建立破產(chǎn)管理人資質(zhì)和信用數(shù)據(jù)庫，把破產(chǎn)管理人歷次履行職責的情況和客觀公正的評估結果記錄在案，以供人民法院在選聘任用時作為依據(jù)并且供所有債權人參考。在職業(yè)信用體制的約束下，真正的實現(xiàn)破產(chǎn)管理人職業(yè)化，實現(xiàn)職業(yè)破產(chǎn)管理人市場的優(yōu)勝劣汰。【龍崗律師】

[1] 參見湯維建：《破產(chǎn)程序與破產(chǎn)立法研究》，人民法院出版社2001年版，第294頁。